Yanayohitaji kuzingatiwa kwenye katiba

Othman Masoud Othman ni Mwanasheria Mkuu wa Serikali ya Zanzibar akitoa mada katika semina ya siku mbili kwa wajumbe wa baraza la wawakilishi kuhusu katiba mpya ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania

Kutokana na masharti hayo ya Katiba ni wazi kuwa Sheria zote za Mambo yote ya Muungano ambayo yameorodheshwa katika Jadweli la Kwanza (Mambo 37), Sheria zake zinapitishwa kwa utaratibu wa wingi wa kura. Kwa mfano, Sheria ya Uhamiaji, Sheria ya Uraia, Sheria ya Kuanzishwa kwa TRA, Sheria za kodi na Sheria zote za Muungano zinapitishwa Bungeni kwa wingi wa kura tu. Kwa kuzingatia uwiano wa idadi ya Wabunge wa Zanzibar na Tanzania Bara, ni wazi kuwa Sheria za Mambo yote ya Muungano zinaamuliwa na upande mmoja tu wa Muungano.

MAMBO YA MSINGI KATIKA KATIBA YA JAMHURI YA MUUNGANO WA TANZANIA YA 1977

Muhtasari
1. JAMHURI YA MUUNGANO NA UTAIFA
2. MGAWANYO WA MAMLAKA
a. Mamlaka Tatu
i. Mamlaka ya Mambo ya Muungano
ii. Mamlaka ya Mambo yasiyo ya Muungano ya Zanzibar
iii. Mamlaka ya Mambo yasiyo ya Muungano ya Tanzania Bara
3. SERIKALI MBILI; MUUNDO WAKE
4. UENDESHAJI WA MAMLAKA TATU
a. Maamuzi ya Kisera
b. Utungaji Sheria
c. Usimamizi na Uendeshaji;
i. Fedha na Bajeti
ii. Utawala;

5. UTATUZI WA MIGOGORO YA MUUNGANO

SEHEMU YA PILI- UFAFANUZI NA MASUALI MUHIMU
JAMHURI YA MUUNGANO NA UTAIFA
Ibara ya 1 ya Katiba inatamka; “Tanzania ni Nchi Moja na ni Jamhuri ya Muungano…”
Ibara inaweka bayana kuwa Jamhuri ya Muungano ni Taifa moja lenye mfumo wa Jamhuri iliyoundwa kwa mfumo wa Muungano. Ibara hii imeandikwa sawa na vifungu vya Katiba vya nchi ambazo hazina Muungano kama vile Kenya, Uganda na Uturuki. Nchi nyingi zenye Muungano imara kama vile Switzerland na hata Urusi Katiba inaeleza bayana kuwa Taifa hilo ni Muungano wa Nchi au Washirika gani. Aidha hueleza hadhi ya Washirika hao ndani ya Muungano au Shirikisho hilo.
Masuali muhimu:
a. Kwa vile Taifa limeundwa kwa mfumo wa Muungano, je washirika wa Muungano huo ni wapi na ni wangapi;
b. Nini hatma ya washirika hao baada ya kuungana; wapo au hawapo tena (Angalia uhusiano wa suala hili Orodha ya Pili, Jadweli la Kwanza kuhusu kuendelea kuwepo kwa Sheria ya Muungano ya 1964 na pia Orodha ya Pili hasa vipengele vya 1,2 na 3);
c. Nini hadhi ya Washirika wa Muungano baada ya kuungana (Angalia mfano wa Katiba za Uswizi, Urusi, Marekani )

Kukosekana kwa ufafanuzi huu kumepelekea mkanganyiko mkubwa ndani ya Katiba kuhusu mipaka ya baadhi ya mambo. Mifano michache ni kama ifuatavyo:
a). Ibara ya 5 inayotoa haki ya kupiga kura utaofanyika Tanzania. Ibara hii inatoa picha kuwa ibara hiyo inatumika kwa uchaguzi wowote utaofanyika katika Jamhuri ya Muungano wakati ukweli ni kuwa Ibara hiyo inatumika kwa uchaguzi wa Muungano tu kwa Zanzibar .
b). Ibara ya 108 inaanzisha Mahkama Kuu ya Jamhuri ya Muungano. Kwanza hii inatafautiana na Ibara ya 4(2) ambayo inaeleza kuwepo Mahkama ya Serikali ya Jamhuri ya Muungano. Pili, Mahkama Kuu si miongoni mwa mambo ya Muungano na hivyo hakuna Mahkama Kuu ya Jamhuri ya Muungano; zipo Mahakama Kuu ya Zanzibar na Mahkama Kuu ya Tanzania Bara. Tatu, hili limepelekea kuchanganywa kwa Mahakama Kuu ya Tanzania Bara katika Uongozi wa Mahaka ya Rufaa jambo ambalo ni kinyume na Katiba na ni tofauti sana na mfumo uliokuwepo chini ya Jumuiya ya Afrika Mashariki ambapo Mahkama ya Rufaa ya Afrika Mashariki haikuwa ya nchi yoyote bali ya nchi zote na ilikuwa na uongozi na bajeti yake tofauti. Aidha, mkanganyiko huu umepelekea mtafaruku katika uwakilishi wa Jamhuri ya Tanzania katika taasisi za kimataifa na kikanda kwa mambo yasiyo ya Muungano.
MGAWANYO WA MAMLAKA
Ibara ya 4(3) imegawa. Mamlaka tatu ndani ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania. Mamlaka hizo ni kama zifuatavyo:
a). Mamlaka ya Mambo ya Muungano ambayo ni kwa Tanzania Bara na Zanzibar;
b). Mamlaka ya Mambo yasiyo ya Muungano kwa Zanzibar; na
c). Mambo yasiyo ya Muungano kwa Tanzania Bara
Mamlaka ya Mambo ya Muungano:
Kwa mujibu wa Ibara ya 4(3), Mambo ya Muungano ni yale yaliyotajwa katika Jadweli la Kwanza, mwishoni mwa Katiba. Kwa kawaida tumezoea kuyaita mambo hayo kuwa ni 22, lakini kwa uhakika ni haya yafuatayo:
i. Katiba ya Tanzania;
ii. Serikali ya Jamhuri ya Muungano;
iii.Mambo ya nchi za Nje;
iv.Ulinzi;
v. Usalama;
vi.Polisi
vii.Hali ya Hatari;
viii.Uraia;
ix. Uhamiaji;
x. Mikopo;
xi. Biashara za Nje;
xii. Utumishi katika Serikali ya Muungano;
xiii.Kodi ya Mapato (income tax);
xiv.Ushuru wa Forodha (custom duty);
xv. Ushuru wa Bidhaa (excise duty);
xvi.Bandari;
xvii.Usafiri wa Anga;
xviii.Posta;
xix. Simu;
xx. Sarafu na Fedha;
xxi. Mabenki;
xxii.Fedha za Kigeni;
xxiii.Leseni za Viwanda;
xxiv.Takwimu za Viwanda;
xxv. Elimu ya Juu;
xxvi.Maliasili ya Mafuta;
xxvii.Mafuta yasiyochujwa;
xxviii.Gesi Asilia;
xxix. Aina Nyengine za Mafuta;
xxx. Baraza la Taifa la Mitihani;
xxxi. Usafiri wa Anga;
xxxii.Usafirishaji wa Anga;
xxxiii.Utafiti;
xxxiv.Utabiri wa Hali ya Hewa;
xxxv. Takwimu;
xxxvi.Mahkama ya Rufaani;
xxxviii.Uandikishaji na Mambo mengineyo yanayohusu Vyama vya Siasa.

Masuala Muhimu Kuhusu Mambo ya Muungano:
a. Idadi ya Mambo ya Muungano ni mangapi.
Suala hii linatokana na sababu tatu kubwa. Kwanza, kwa kuzingatia utaratibu wa kupiga kura chini ya ibara ya 98, jee mambo yaliopo chini ya Jadweli la Pili, Orodha ya Kwanza na ya Pili nayo ni mambo ya Muungano. Pili, Ofisi ya Rais na Makamo wa Rais hazikutajwa katika Orodha ya Mambo ya Muungano, jee Ofisi hizo ni za Muungano au hapana. Tatu zipo Taasisi kama vile Tume ya Pamoja Ya Fedha hazikutajwa katika Orodha ya Mambo ya Muungano. Nne, jee Serikali ya Muungano ambayo imetajwa katika Orodha ya Mambo ya Muungano lakini ndiyo pia inayosimamia mambo ambayo si Muungano ni jambo kweli la Muungano. Tano, kwa mujibu wa Uamuzi wa Mahkama ya Rufaa katika Kesi ya Mchano Khamis na Wenzake 17, Orodha ya Mambo ya Muungano haikueleza mambo yote ya Muungano. Kwa hivyo, ni dhahiri kuwa Orodha halisi ya Mambo ya Muungano haijulikani.

b. Tafsiri ya Mambo ya Muungano
Si Katiba wala Sheria nyengine yoyote iliyotafsiri maana na mipaka ya mambo ya Muungano. Kwa mfano nini tafsiri ya elimu ya juu, Bandari, Aina nyengine za Mafuta zinajumuisha bio-fuels, Ulinzi nk.

c. Sera na Utaratibu wa Kubadili Mambo ya Muungano.
Mambo ya Muungano ndio msingi mkubwa wa Muungano. Kuongezwa au kupunguza mambo ya Muungano kunaweza kubadili dhana nzima ya Muungano. Hivyo kuwepo sera na utaratibu wa kubadili orodha ya Muungano ni muhimu sana. Kwa mfano Katiba ya Marekani inakataza kabisa Majimbo mawili kuungana kuunda Jimbo moja au Jimbo moja kugawanywa kuunda jimbo jengine, kwa sababu ya kulinda “utaifa” wa Majimbo. Katika Katiba ya Muungano kuna misingi gani ya Muungano ambayo.

d. Kukosekana Mfumo Rasmi wa Kila Mamlaka Kuitambua Mamlaka Nyengine
Hii ni kasoro kubwa sana katika Muungano na ambayo kwa bahati mbaya imejificha. Miongoni mwa athari zake ni kama zifuatazo. Kwanza, ingawa Rais wa Jamhuri ya Muungano ana mamlaka kwa mambo ya Muungano ndani ya Tanzania Bara na Zanzibar, masuala kama vile ya Sheria za jinai si suala la Muungano na hivyo kinga aliyonayo ya kutoshtakiwa ndani ya Katiba ya Muungano haiwezi kutumika Zanzibar kwa vile Zanzibar ina mamlaka na sheria zake za jinai. Suala muhimu hapa ni jee Rais wa Muungano anaweza kushtakiwa kwa kosa la jinai ndani ya Zanzibar? Suala hili kwa hali ya sasa linaweza kuonekana la kituko, lakini ni la muhimu sana. Pili, suala kama hili ni muhimu kujiuliza kwa Rais wa Zanzibar anapokuwa ndani ya Tanzania Bara. Tatu, Katiba haijaweka bayana masuala ya mashirikiano ya kimahkama hasa katika utekelezaji wa amri za Mahkama za pande mbili. Jambo pekee lililoelezwa ni upelekaji hati za Mahkama. Yapo mambo mengi ambayo kwa sababu Katiba haijaweka bayana mfumo wa Mamlaka ya upande mmoja kuitambua Mamlaka ya upande mwengine, Taifa moja limebaki kama nchi tofauti sawa na nchi nyengine ya kigeni.

Mamlaka ya Mambo Yasiyo ya Muungano Zanzibar
Ibara ya 4(3) ya Katiba ya Muungano inaleta tafsiri kuwa mambo yote ambayo hayakutajwa katika Jadweli la Kwanza sio mambo ya Muungano. Ukiachia ibara hiyo hakuna kifungu chengine chchote cha Katiba wala Sheria kinachoeleza ni yapi mambo ambayo si ya Muungano. Hivyo, mamlaka ya mambo kwa Zanzibar inasimamia mambo yale ambayo hayakutajwa katika Orodha ya Mambo ya Muungano.

Mambo Yasiyo ya Muungano Tanzania Bara
Msingi wa mambo yasiyo ya Muungano kwa Tanzania Bara msingi wake pia ni Ibara ya 4(3) ya Katiba. Ufafanuzi zaidi utafanywa katika Sehemu ya Usimamizi wa mambo yasiyo ya Muungano.

SERIKALI MBILI NA MUUNDO WAKE
Serikali ya Jamhuri ya Muungano ambayo kwa mujibu wa Ibara ya 4(2) ina dhamana ya kusimamia mambo ya Muungano na Mambo Yasiyo ya Muungano kwa Tanzania Bara, inaongozwa na Rais akisaidiwa na Makamo wa Rais! Waziri Mkuu na Mawaziri.
Kwa mujibu wa Ibara ya …. Rais huchaguliwa kwa wingi wa kura. Makamo wa Rais huchaguliwa kwa mtindo wa mgombea mwenza kwa fomula ya kuwa kama Rais atatoka Tanzania Bara, Makamo wa Rais atatoka Zanzibar na kinyume chake pia.
Waziri Mkuu, kwa mujibu wa Ibara ya 51(2), huteuliwa na Rais. Hakuna sharti la kikatiba wala kisheria linalomtaka Rais kushauriana na Makamo wa Rais katika uteuzi wa Waziri Mkuu.
Kwa mujibu wa Ibara ya 55(1) Ya Katiba, Mawaziri huteuliwa na Rais kwa kushauriana na WAZIRI MKUU sio MAKAMU WA RAIS. Rais wa Zanzibar ni Mjumbe wa Baraza la Mawaziri kwa wadhifa wake.
Hakuna ibara ya Katiba au kifungu cha Sheria kinacholazimisha Wizara za Serikali ya Muungano kuundwa kwa kuzingatia Wizara zinazosimamia mambo ya Muungano kutochanganywa na Wizara ambazo hazisimamii mambo ya Muungano.

Masuali Muhimu

a. Uhalali (legitimacy) wa Rais wa Muungano kuchaguliwa kwa wingi wa kura kwa kuzingatia tofauti ya idadi ya watu baina ya Zanzibar na Tanzania Bara;

b. Uhalali wa Rais wa Zanzibar kuwa Mjumbe tu wa Baraza la Mawaziri na sio Mwakilishi wa Zanzibar ndani ya Baraza la Mawaziri ili kuepuka kubanwa na Kanuni ya Baraza la Mawaziri ya Uwajibikaji wa pamoja
c. Nini wajibu wa kikatiba wa Makamo wa Rais katika uendeshaji wa Serikali;
d. Makamo wa Rais ni Msaidizi Mkuu wa Rais wa Muungano kuhusiana na Zanzibar kama ilivyokusudiwa na Mapatano ya Muungano? Jee ni Msaidizi Mkuu wa Rais wa Muungano kwa Mambo ya Muungano au Msaidizi Mkuu ni Waziri Mkuu?
e. Jee Mawaziri wanaotoka Zanzibar waliomo katika Baraza la Mawaziri la Serikali ya Muungano wanaiwakilisha Zanzibar au ni watumishi wa Rais wa Muungano kama walivyo Mawaziri wengine?
f. Jee kuna chombo chochote cha Kikatiba au kisheria kinacholazimisha Serikali mbili za Jamhuri ya Muungano kukutana, kushauriana na kufanya maamuzi ya pamoja kama Mamlaka mbili za kuendesha Jamhuri ya Muungano?
g. Katika mfumo wa sasa wa Serikali mbili upo uwezekano wa Serikali mbili zinazoongozwa na vyama viwili tofauti kufanya kazi kwa maelewano;
h. Jee kipo chombo cha kutatua mizozo inayoweza kujitokeza baina ya Serikali mbili?

USIMAMIZI NA UENDESHAJI WA MAMLAKA TATU ZA JAMHURI YA MUUNGANO
a. Usimamizi na Uendeshaji wa Mambo ya Muungano
Katika kila eneo ni vyema tuangalie Usimamizi na Uendeshaji katika nyanja tatu;

Sera
Sera ndio dira ya maamuzi na utekelezaji wa jambo lolote la umma. Sera za Mambo ya Muungano zinaanzishwa na Wizara husika. Kwa mfano Sera ya Mambo ya Nje bila ya shaka itaanzishwa na Wizara ya Mambo ya Nje. Baada ya taratibu za ndani uamuzi wa mwisho hutolewa na Baraza la Mawaziri. Hakuna sharti la kikatiba wala la kisheria linaloitaka Serikali ya Muungano kushauriana na kukubaliana na Serikali ya Zanzibar katika kuandaa na kupitisha Sera za Mambo ya Muungano.
Utaratibu unaotumika kwa mazoea tu na kwa baadhi ya wakati ni rasimu za Sera kutumwa na Wizara husika kwa Wizara husika ya Zanzibar ili kupata maoni ya Zanzibar. Uzoefu wa siku nyingi unaonyesha Maoni hayo ya Zanzibar si mara nyingi kuzingatiwa. Mfano mzuri ni Sera ya Mambo ya Nje ambapo Baraza la Mapinduzi liliunda Kamati ya BLM kuandaa mapendekezo ya Zanzibar ambayo hatimaye yalipitishwa na BLM lakini hayakuzingatiwa.

Sheria
Kwa mujibu wa Ibara ya 64 mamlaka ya kutunga Sheria kwa Mambo ya Muungano ni ya Bunge.
Kwa mujibu wa Ibara ya 98, Bunge linapotunga Sheria linahitaji ridhaa ya Wabunge kutoka Zanzibar kwa Mambo yaliyomo katika Orodha ya Pili ya Jadweli la Pili. Mambo hayo ambayo ni 8 si sehemu ya Mambo ya Muungano ingawa baadhi yake ni mambo muhimu sana.
Kutokana na masharti hayo ya Katiba ni wazi kuwa Sheria zote za Mambo yote ya Muungano ambayo yameorodheshwa katika Jadweli la Kwanza (Mambo 37), Sheria zake zinapitishwa kwa utaratibu wa wingi wa kura. Kwa mfano, Sheria ya Uhamiaji, Sheria ya Uraia, Sheria ya Kuanzishwa kwa TRA, Sheria za kodi na Sheria zote za Muungano zinapitishwa Bungeni kwa wingi wa kura tu. Kwa kuzingatia uwiano wa idadi ya Wabunge wa Zanzibar na Tanzania Bara, ni wazi kuwa Sheria za Mambo yote ya Muungano zinaamuliwa na upande mmoja tu wa Muungano.

Fedha na Bajeti
Ibara ya 133 ya Katiba ya Muungano inaanzisha Akaunti Maalumu ya Pamoja (Joint Finance Account). Ibara hiyo inaeleza wazi kwamba katika Akaunti hiyo, kutawekwa Mapato yote ya Muungano na Matumizi yote ya Muungano yatatoka katika Akaunti hiyo.
Ingawa Sheria ya Tume ya Pamoja ya Fedha ilipitishwa mwaka 1996, Tume ilianza kazi mwaka 2003 na kutoa Ripoti ya Mapendekezo ya kuanzisha Akaunti ya Fedha ya Pamoja na mfumo wa mgawanyo wa gharama na mapato ya Muungano mwaka 2006, bado Akaunti ya Pamoja haijaanzishwa. Suala kubwa hapa ni uhalali wa Bajeti ya Serikali ya Muungano kwa vile inakwenda kinyume na masharti ya Katiba ya Muungano.
Aidha, athari ya kutoanzishwa Akaunti ya Pamoja ni kama zifuatazo:
i) Mipaka ya Mambo ya Muungano haijulikani; kwa mfano, ingawa Bunge ni chombo kinachofanya kazi za Muungano lakini linafanya kazi kwa mambo yasiyo ya Muungano hivyo inahitajika kuweka uchambuzi wa kiasi gani ya gharama za Bunge zitoke katika Mapato ya Muungano na kiasi gani yatoke katika mapato yasiyo ya Muungano ya Tanzania Bara;
ii) Mapato ya Muungano hayawekwi bayana;
iii) Gharama za kuendesha shughuli za Muungano haziko bayana;
iv) Gharama za Mambo yasiyo ya Muungano ya Tanzania Bara hayako bayana. Aidha, haiku bayana ni kiasi gani cha mapato ya Muungano kinatumika kuendesha shughuli zisizo za Muungano kwa Tanzania Bara;
v) Stahiki au deni la kila upande kutokana na mapato na gharama za kuendesha shughuli za Muungano hazijaweza kuwekwa bayana.
Kwa madhumuni ya kujenga msingi mzuri wa Mjadala katika Mada hii sitazungumzia Uendeshaji na Usimamizi wa Mambo Yasiyo ya Muungano. Maelezo ya hapo juu yanatosha kueleza sehemu iliyobaki kuhusiana na Mambo yasiyo ya Muungano.
Utawala wa Mambo ya Muungano
Utawala wa mambo ya pamoja katika Muungano wowote ni jambo la msingi katika kuamua uimara wa Muungano huo. Utawala wa mambo ya Muungano una sehemu mbili. Kwanza ni kuhusu ushiriki wa kila upande katika uongozi na ajira za mambo ya Muungano na pili ni pahala ambapo Ofisi za mamlaka husika ya jambo la Muungano yapo. Mambo hayo mawili ni muhimu sana kwa vile inasaidia kuleta sura ya Muungano, ujuzi kwa kila upande katika masuala ya Muungano na pia kupata faida ya uwekezaji wa Serikali ambayo ni ajira kwa raia.
Katika mfumo wa Muungano wa Tanzania hakuna sharti la kikatiba, la kisheria au sharti rasmi la kisera la Utawala wa Mambo ya Muungano.
Athari ya hali hii ni kuwa uongozi, ajira na uwekezaji katika Ofisi za mamlaka za Muungano zimekuwa upande mmoja wa Muungano.
Miongoni mwa mifano hiyo ni pamoja na:
i) Makao Makuu ya Wizara zote;
ii) Makao Makuu ya Benki Kuu;
iii) Taasisi ya Kodi (TRA);
iv) Mamlaka ya Usafiri wa Anga;
v) Mamalaka ya Mawasiliano;
vi) Tume ya Pamoja ya Fedha;
vii) Uhamiaji;
viii) Tume ya Vyuo Vikuu;
ix) Mahkama ya Rufaa; na
x) Msajili wa Vyama vya Siasa
UTATUZI WA MIGOGORO
Chombo pekee kilichowekwa kutatua migogoro baina ya Serikali Mbili za Jamhuri ya Muungano ni Mahkama ya Katiba iliyoanzishwa chini ya Ibara ya 125 ambayo taratibu zake zimeelezwa chini ya Ibara ya 126, 127 na 128. Mahkama hii kama chombo cha kutatua migogoro baina ya pande mbili ina kasoro kadhaa. Miongoni mwa kasoro hizo ni:
i) Ina mamlaka kuhusiana na mgogoro unaohusu tafsiri ya Katiba ya Muungano tu;
ii) Ni lazima ianzishwe kwa makubaliano ya pande zote mbili; kwa vile Majaji wake wanateuliwa kwa idadi sawa na Serikali mbili;
iii) Uamuzi ni kwa wingi wa kura;
iv) Inaundwa endapo patakuwa na shauri la mgogoro tu na si vyenginevyo.

HITIMISHO
Katiba ya Muungano ina maeneo mengi yanayohitaji kuangaliwa kwa makini. Hata hivyo maeneo yaliyofafanuliwa katika Makala hii ni miongoni mwa maeneo muhimu ambayo yanagusa nyanja takriban zote muhimu za Muungano.

MWANASHERIA MKUU WA SERIKALI ZANZIBAR: OTHMAN MASOUD OTHMAN